Por Leonel Alfredo Moya (estudiante de Sociología de la UNMDP)
Sofia Vilaplana (estudiante de Sociología de la UNMDP)
Brenda Rodríguez (estudiante de Ciencias Políticas de la UNMDP)
Harold Lasswell fue quien planteó que las políticas públicas a lo largo de su vida transitan por una serie de etapas o fases funcionales. Es decir, según este autor, las políticas atraviesan un amplio proceso mediante el cual se proponen, examinan, realizan y, probablemente, se concluyen. Si bien la propuesta original de Lasswell identifica siete estaciones en este ciclo –inteligencia, promoción, prescripción, invocación, aplicación, terminación y evaluación– (de Leon, 1997), existen reformulaciones de este modelo que, sin perder su carácter procesual, redefinen las fases por las que las políticas públicas pasan. El que es considerado en este trabajo concibe cuatro etapas: definición del problema e inscripción en la agenda; toma de la decisión; implementación de la política; y evaluación.[1]
A partir de este esquema heurístico,[2] el presente artículo se propone como objetivo principal el análisis del Protocolo Comemos Afuera y del Programa Comemos Afuera, desarrollados por el estado municipal de Gral. Pueyrredon, en los años 2020 y 2022 respectivamente. Pero no observa todas las etapas del ciclo vital que estas políticas han atravesado; sino que, solo se focaliza en el momento de sus estadías en la instancia que tiene que ver con la toma de la decisión, es decir, en el momento en el que el Estado municipal decidió ocuparse de las cuestiones problemáticas y eligió ciertas soluciones. Y lo hace a la luz de las herramientas conceptuales que ofrece una de las teorías pertinentes para analizar este momento: la de las Corrientes Múltiples.[3]
¿Por qué proponemos el análisis de estas políticas públicas en conjunto? El Programa Comemos Afuera, institucionalizado a través de la Ordenanza nro. 25757, debatida en el Honorable Concejo Deliberante de Gral. Pueyrredon (en adelante, HCD) y promulgada el día 5 de diciembre del año 2022, tiene como antecedente histórico, sin el que no puede explicarse ,al Protocolo Comemos Afuera, creado en virtud del Decreto nro. 1776/2020, firmado por el Intendente Municipal de Gral. Pueyrredon el día 10 de noviembre del año 2020, a instancias del HCD. Ambos plexos normativos persiguen los mismos fines, repercuten sobre el mismo sector, dependen de comisiones asesoras y revisoras de igual composición y, además, uno –la ordenanza– convalida al otro –el decreto–. Es que, el decreto creó lo que la ordenanza estabilizó: en medio de la crisis socioeconómica dada por la expansión pandémica del coronavirus y, particularmente, ante el aumento exponencial del riesgo de contagio en lugares cerrados, el protocolo permitió que los comercios del rubro gastronómico se expandieran de forma transitoria sobre el espacio público, precisamente, para poder desarrollar su actividad al aire libre; expansión que, ya sin las consecuencias que importaba la propagación del virus, es pasible de ser regularizada y formalizada, gracias a los prerrogativas del programa.
Es en razón de esto que la ordenanza se comprende acabadamente si se observa la del decreto. Y es por esto que, precisamente, pone su atención en los procesos decisorios de tanto una como otra política pública.
El enfoque de las Corrientes Múltiples. Un mundo de ambigüedad
Según Zahariadis, la perspectiva de las Corrientes Múltiples explica cómo es que los gobiernos toman decisiones relativas al diseño de políticas públicas en un contexto caracterizado por la ambigüedad, es decir, en escenarios en los que median distintas formas de interpretar los mismos hechos o las mismas circunstancias; formas que pueden no ser conciliables e, incluso, contradictorias (Zahariadis, 2010).
Para la teoría, esta ambigüedad prolifera en el interior de los gobiernos; los que funcionan como anarquías organizadas, y los que, en tal condición, asumen tres características distintivas. La primera tiene que ver con que en ellos la participación es fluida: la rotación es alta y los participantes en un momento trabajan en el Estado y en otro en el ámbito privado; los miembros del parlamento van y vienen; y las asociaciones empresariales, los sindicatos y los grupos de consumidores tienen gran capacidad de influir sobre las maneras en las que se acaban por tomar las decisiones. La segunda refiere que, frecuentemente, la gente no sabe lo que quiere. Y hace énfasis en las restricciones de tiempo, las que a menudo obligan a los políticos a tomar decisiones sin que antes hayan pensado de forma precisa en sus pretensiones; más preocupados por administrar el tiempo que por gestionar sus tareas. La tercera destaca el carácter confuso de las tecnologías, además del desconocimiento que de estas suelen tener quienes forman parte de las organizaciones de gobierno (Zahariadis, 2010).
De tal manera, en tanto que la ambigüedad permea toda la práctica política, para el enfoque, la manipulación se presenta como el esfuerzo necesario que se debe hacer, precisamente, al fin de controlar tal ambigüedad. En este punto, cabe destacar que Zahariadis le otorga un lugar central a la información y refiere que, en la medida en que esta no tiene un valor neutral, es pasible de ser manipulada estratégicamente para servir a distintos objetivos, para brindar determinados significados, para echar luz sobre las cuestiones que resulten convenientes y para construir ciertas identidades. Así es que, para esta perspectiva, en un mundo ambiguo como el nuestro, el aspecto más relevante de la actividad emprendedora, lejos de ser la búsqueda del interés personal, es el de crear el significado necesario que condicione a los formuladores de políticas (Zahariadis, 2010).
Ahora bien, si hay manipulación, hay quienes manipulan, y quienes son manipulados. En efecto, el enfoque distingue entre dos grupos de individuos que participan en el sistema político: por un lado, están los que formulan políticas, que tienen preferencias problemáticas y que están sujetos a manipulación; y, por otro, los emprendedores de políticas, que tienen objetivos claros y que son los manipuladores (Zahariadis, 2010).
Los elementos estructurantes del enfoque y su dinámica
En este plano de ambigüedad y en la suposición de un orden temporal, el enfoque reconoce distintas corrientes que, con independencia, con una dinámica propia y gobernadas por sus propias reglas, fluyen a través del sistema político. Concretamente, la teoría identifica tres corrientes: la de los problemas; la de las políticas; y la de la política (Zahariadis, 2010).
En puntos críticos en el tiempo, que la perspectiva identifica como ventanas de oportunidad política, intervienen los emprendedores de políticas y conectan el fluir de las tres corrientes. Ese momento en el que confluyen estas corrientes importa un aumento drástico de las probabilidades de que los formuladores de políticas adopten una medida en particular (Zahariadis, 2010).[4]
Según Zahariadis, la corriente de los problemas se compone de las condiciones que tanto los formuladores de políticas como los ciudadanos pretenden que sean tratadas públicamente. Esto supone que la condición se transforma en problema cuando esta se constituye en objeto de tratamiento gubernamental. Pero, como advierte este autor, no todas las condiciones se transforman en problemas; sino, solo aquellas que, según los valores y las creencias individuales, merecen ser problematizadas (Zahariadis, 2010). Así, puede afirmarse que una condición pasa a convertirse en problema en el momento en el que, para un importante grupo de personas, y en razón de sus subjetividades, la condición amerita la intervención pública. De esta manera, se observa que el problema existe en tanto que los actores se sienten afectados por este y, en razón de esto, consideran que debe ser objeto de actuación pública (Ramírez Brouchoud, 2007).
Precisamente, Zahariadis le da un lugar de relevancia a los indicadores, es decir, a los medios que permiten evaluar la existencia y magnitud de una condición -por ejemplo, la tasa de desempleo o los estimadores de actividad económica-, y que pueden favorecer su potencial problematización, en la medida en que, es a través de estos indicadores que los formuladores de políticas públicas se enteran de la existencia de las condiciones potencialmente problematizables (Zahariadis, 2010).[5]
La corriente de las políticas está compuesta por el conjunto de ideas que compiten para hacerse de la aceptación en las redes de políticas públicas. Según esta perspectiva, son los especialistas de comunidades políticas quienes producen las ideas y las ponen en consideración de distintas maneras, v.gr., en foros, audiencias, artículos y conversaciones. De tal manera, a partir de distintos criterios de selección, fundados en la viabilidad técnica y en la congruencia con los valores comunitarios, algunas ideas sobreviven, otras se reformulan y otras desaparecen (Zahariadis, 2010).
Con cierta generalidad, Ramírez Brouchoud señala que la corriente de la política hace referencia a los procesos políticos concretos como, por ejemplo, los cambios que ocasionan la celebración de elecciones (Ramírez Brouchoud, 2007). Más concretamente, Zahariadis indica que en este flujo particular se destacan tres elementos: el ánimo nacional, las campañas de los grupos de presión y la rotación administrativa o legislativa (Zahariadis, 2010).
En efecto, según este autor, el ánimo nacional se define por las líneas de pensamiento que imperan en un país y en un tiempo determinados. Si los funcionarios de gobierno ven coincidencias entre este ánimo y el carácter de sus proyectos, intervienen para llevarlos adelante. Además, estos funcionarios encuentran en el apoyo o en la oposición a sus proyectos de los grupos de presión indicadores clave para determinar la suerte de sus elecciones. A su vez, la rotación legislativa también reviste una gran relevancia a la hora observar la suerte de una decisión: si en el parlamento hay una mayoría de miembros representantes de un partido de ideología liberal, es esperable que aquellas políticas desregulatorias corran con ventaja. Y en la rotación administrativa también se observa un punto neurálgico: el advenimiento de un nuevo presidente o de un nuevo intendente indica la probabilidad de la concreción o no de determinadas elecciones (Zahariadis, 2010).
Las elecciones se perfeccionan cuando las tres corrientes se acoplan en momentos críticos; momentos que, según Kingdon, se definen por la aparición de las ventanas de oportunidad política, que, precisamente, importan el tiempo oportuno para que los defensores de ciertas ideas impulsen sus soluciones o dirijan la atención a sus problemas particulares (Zahariadis, 2010).
Estas ventanas de oportunidad, particularmente, pueden abrirse en la corriente de los problemas o en la de la política, de manera que hay ventanas de problemas y ventanas políticas. Las dos suelen ser escasas y no es frecuente que estén abiertas durante mucho tiempo; de forma que, si se pierde una oportunidad habrá que esperar hasta la próxima (Ramírez Brouchoud, 2007).
Zahariadis refiere que hay individuos o actores corporativos que se caracterizan por ser quienes intentan acoplar las tres corrientes: ellos son los emprendedores de políticas. Se trata de intermediarios del poder, capaces de manipular preferencias problemáticas y tecnologías poco claras; que tienen la capacidad de conectar los problemas con sus soluciones, a la vez que, de hallar funcionarios políticos que quieran escuchar sus ideas. En este sentido, el autor destaca que los emprendedores más exitosos son los que, además de tener recursos en abundancia, tienen mayor acceso a los formuladores de políticas (Zahariadis, 2010).
En la próxima entrega analizaremos el Protocolo y el Programa Comemos Afuera implementado por el municipio de General Pueyrredon partiendo desde este enfoque.
[1]La etapa correspondiente a la evaluación no ha sido desarrollada por la bibliografía que ofrece la asignatura.
[2] No se desconoce que este esquema heurístico ha recibido una gran cantidad de críticas. Principalmente, aquellas que opuso Paul Sabatier, quien argumenta que no es un modelo causal; que no ofrece una base clara para probar las hipótesis empíricas; que padece de una imprecisión descriptiva, por ser un enfoque de arriba hacia abajo; que hace énfasis erróneamente en el ciclo como la unidad temporal de análisis; y que la metáfora de las etapas no alcanza a ofrecer un medio adecuado para integrar los papeles de los análisis de las políticas (de Leon, 1997).
[3] Si bien Ramírez Brouchoud sostiene que el enfoque de las Corrientes Múltiples es crítico del tradicional policy cicle, es decir, del esquema de análisis que ofrece Lasswell (Ramírez Brouchoud, 2007), se considera que, en la medida en que esta teoría permite analizar principalmente una etapa del ciclo vital de las políticas públicas, la utilización que propone esta monografía no es problemática.
[4] Yves Surel cita el enfoque de las Corrientes Múltiples como propuesta superadora de aquellas concepciones teóricas que tienden a disociar el espacio público en dos esferas: la de la política y la de la elaboración de las políticas públicas. En este sentido, sostiene que la noción de ventana de oportunidad política que introduce Kingdon tiene como fin mostrar el peso definitivo que pueden tener ciertos contextos políticos específicos, emparentados, por ejemplo, a una alternancia gubernamental, sobre la toma de decisiones o la adopción de ciertas medidas. Así, el autor afirma que la perspectiva de las Corrientes Múltiples ha tratado de mostrar que las políticas públicas no son el fruto aleatorio de dinámicas heterogéneas, sino que son estructuradas y determinadas por una serie de procesos dinamizados por individuos y por organizaciones diversas; sin caer en la escisión absoluta entre políticos y diseñadores de políticas públicas (Surel, 2006).
[5] Cabe destacar que, el modelo Protoverbal que desarrollan Oscar Oszlak y Guillermo O´Donnell concibe a la problematización de los asuntos sociales de una manera similar. En efecto, este modelo parte de una afirmación semejante a la hecha por el enfoque de las Corrientes Múltiples: ninguna sociedad tiene la capacidad ni los recursos para tratar de forma omnímoda la lista de necesidades y demandas que presentan sus miembros; solo algunas de estas cuestiones pueden transformarse en problemas; y en esta transformación resultan importantes, por ejemplo, las percepciones y la ideología de los actores que intervienen, la naturaleza de sus recursos, su capacidad de movilización (Oszlak & O’ Donnell, 1981).