Por Camila Bonino Caruso (estudiante de Sociología de la UNMDP)
Luciana Foa (estudiante de Sociología de la UNMDP)
El Municipio de General Pueyrredón viene siendo foco de atención por sus altos índices de desocupación desde hace varios años, especialmente luego de la pandemia de COVID-19, que colocó a la ciudad en una profunda crisis sociolaboral y la constituyó como capital del desempleo a nivel nacional. Si bien la situación mejoró rápidamente, pasando de un 26% de población desocupada en el segundo semestre de 2020 a un 11,6% para el mismo semestre en 2021, la desocupación continuó significando un gran conflicto para el Municipio (Municipalidad de General Pueyrredón, 2023). A su vez, dicha problemática demostró tener diferentes repercusiones según género, en tanto se observa una tendencia de mayor desocupación en mujeres (Dirección Provincial de Estadística, 2022).
En este marco, el presente artículo se centra en la política pública “Mujeres Emprenden”, sancionada en el Decreto N° 1419 del Honorable Concejo Deliberante del Municipio de General Pueyrredón. En principio, se tiene el objetivo de analizar la etapa de decisión, en la que se formula la política pública, por medio del enfoque de las corrientes múltiples. Asimismo, este trabajo se propone contribuir al campo de estudio específico sobre la problemática de la desocupación en las mujeres marplatenses, entendiendo su importancia en la agenda local.
Durante la pandemia, desde el Municipio comienza a percibirse como necesaria la formulación de políticas públicas orientadas a la promoción y creación de oportunidades laborales específicas para los sectores más vulnerables, entre ellas, las mujeres que se encuentran fuera del sistema y sin capacidad de organizarse. Las decisiones tomadas bajo esta óptica se fundamentan en una Economía Social y Solidaria, que ha sentado sus bases en el circuito económico y productivo como una manera de llevar adelante el crecimiento y desarrollo de las familias de bajos ingresos, en consonancia con un proceso en el que las ferias y mercados de emprendedores han ganado un mayor protagonismo en parques y plazas de la ciudad, siendo las mujeres las que forman en mayor proporción parte de estos espacios. El Decreto N° 1419 proclama poner en valor, fomentar y consolidar el trabajo manual y autoempleo como sustento de vida, y al mismo tiempo, dar un marco general de reglamentación para formalizar la actividad ya desarrollada por las emprendedoras, destinatarias finales del programa (Municipalidad de General Pueyrredón, Decreto N° 1419, 2021).
Partiendo del enfoque procesual expuesto por Laswell (De León, 1997), el cual comprende que las políticas gubernamentales tienden a transitar ciertas fases durante su vida política, se las analiza a través de diferentes etapas. Nos centraremos en la etapa de decisión, tramo en el que se elige, desde una posición particular sobre el asunto, accionar frente al problema social de la desocupación en las mujeres y formular el programa “Mujeres Emprenden”. Cabe destacar que la heurística del proceso de las políticas no tiene que verse como un modelo rígido y estático, sino como una manera de ver y categorizar actores y acciones, que nos sirvan para comprender políticas públicas en retrospectiva. A continuación, a partir del enfoque de las corrientes múltiples, se buscará comprender los factores internos relativos al diseño de la agenda política y el proceso de construcción de alternativas de solución. Para ello, se precisa realizar un desplazamiento metodológico. Más allá de que la propuesta dinámica no se adecúe perfectamente con el análisis procesual, consideramos que el enfoque elegido será de suma utilidad para nuestro análisis, en tanto nos otorga herramientas conceptuales y metodológicas para superar la mera racionalidad y profundizar sobre las condiciones de ambigüedad y manipulación en las que realmente ocurre la formulación de las políticas. Con este fin, analizaremos diferentes documentos estatales, estudios estadísticos, notas periodísticas y artículos de investigación en diálogo con bibliografía pertinente para el análisis de políticas públicas.
El enfoque de las corrientes múltiples
Kingdon (1995) desarrolla el enfoque de las corrientes múltiples, el cual intenta captar las políticas públicas en su dinamismo. Zahariadis (2010), establece que el enfoque contiene 5 elementos estructurales que, si bien para facilitar el análisis presentan su independencia, en la realidad se encuentran interrelacionadas, ellos son: las corrientes de los problemas, de las políticas, de la política, las ventanas de oportunidad y los emprendedores de políticas públicas. Este enfoque expone que la formulación de las políticas públicas puede entenderse por medio de dichas corrientes independientes las cuales fluyen en el sistema político y cuya coincidencia en tiempo y lugar abre ventanas de oportunidad política, la cual posibilita el surgimiento de una política concreta como respuesta a un problema.
Este enfoque construye una teoría en torno a las nociones de ambigüedad y manipulación. Zahariadis (2010) da cuenta de la noción de ambigüedad en esta etapa, puesto que coexisten diversas formas de pensar los problemas y sus posibles soluciones; así, plantea la existencia de una ambivalencia. La definición del problema en condiciones de ambigüedad resulta vaga y cambiante, y en consecuencia, las decisiones que se toman en torno a la formulación de las políticas públicas también lo son. Por su parte, la manipulación se entiende como el esfuerzo para intentar controlar la ambigüedad. Se da una lucha política para gestionar la ambivalencia, en una búsqueda para brindar significado, claridad e identidad. Este planteo tiene como base la creencia en que la información es manipulada constantemente y de manera estratégica para servir a diferentes objetivos. Entonces, la manipulación política, en la que los emprendedores de políticas públicas tienen un lugar central, es parte fundamental y fundante del proceso de formulación, ya que en contextos de ambigüedad, es la que encauza las decisiones que se toman (Zahariadis, 2010).
Ambigüedad, manipulación y emprendedores de políticas públicas
Si bien consideramos que la desocupación en las mujeres es un dato contrastable empíricamente, se define de manera ambigua puesto que hay diversas maneras de entender el problema y de buscar soluciones al respecto (Zahariadis, 2010). Proponemos para este análisis dos miradas contrapuestas: Por un lado, el cooperativismo como una estrategia de generación de trabajo e inclusión social, que tiende a promover valores de solidaridad, compañerismo y cooperación entre los asociados. Por el otro, la incorporación del lenguaje del ethos empresarial en la promoción del emprendedurismo en la política social, que busca reafirmar el comportamiento individual y enfatizar las capacidades personales como la innovación, la flexibilidad y la creatividad, que son útiles para defenderse de un mundo riesgoso y cambiante. Esta última posición se consolida en la Argentina con la llegada de la Alianza Cambiemos, que bajo el paradigma neoliberal y sus políticas públicas, busca resolver las crisis generadas por el ajuste económico reafirmando la imagen del sujeto emprendedor (Ferrer, 2019). Consideramos que “Mujeres Emprenden”, se enmarca en esta perspectiva, siendo que se dirige a un colectivo vulnerable con el fin de luchar contra la pobreza y la desocupación, mientras que destaca la ventaja de desarrollar habilidades emprendedoras, para la concreción de proyectos, independencia y autonomía (Municipio de General Pueyrredón, 2021).
Para la visión que prevaleció, entre los emprendedores de políticas resaltamos el lugar del entonces Secretario de Desarrollo Productivo e Innovación, Fernando Muro, que refiriéndose al contexto de post pandemia expresó que “Hay muchas mujeres que (…) se han puesto a cargo de su hogar y han sido sostén de familia. Y hay muchas que tienen emprendimientos o quieren tenerlos, pero no pueden acceder al mercado de financiamiento bancario”. Sobre ello, añadió que “apoyar a los emprendedores es apoyar el trabajo local; los emprendedores hoy son ideas, son sueños que se transforman en microemprendimientos, que luego se transforman en pymes, que crecen y dan laburo” (Punto Noticias, 2021). A su vez, diferentes emprendedoras que recibieron el beneficio, coincidieron con el rumbo que tomó la política, al afirmar que “es una posibilidad que nos abre puertas” (InfoBrisas, 2021). La Dirección de Políticas de Género Municipal también ha mencionado su apoyo hacia el programa, sus referentes destacan la importancia de fomentar la independencia y autonomía económica de los colectivos más vulnerables, que son más afectados por la desocupación y necesitan de una mayor asistencia estatal (Punto Noticias, 2021).
Por su parte, ciertos referentes del cooperativismo marplatense se han expresado sobre el problema de la desocupación, demostrando una mirada diferente de comprenderlo y de las posibles soluciones que deben buscarse. Así, integrantes de diversas cooperativas de la ciudad han manifestado que “las cooperativas no son solamente una cuestión económica, sino que son también una cuestión social. Que tiene que ver con los principios y valores que tienen que ser expuestos a la sociedad, y demostrar que a través de esta forma de hacer las cosas uno logra objetivos”. Sobre esta importante función social, también se ha comentado que “(…) estamos tratando con chicos vienen de lugares muy marginados de la vida. Entonces las cooperativas también comenzaron a paliar un poco esas situaciones y a trabajar en ese lugar, que es donde no va a trabajar nadie” (Rech, 2014; 48)
Retomando a Zahariadis (2010), los emprendedores de políticas públicas buscan manipular a los formuladores, que tienen preferencias problemáticas, por lo que terminan decidiendo cuál solución de las que se les presentan es convenible tomar. Sin restarle importancia a los emprendedores de políticas mencionados, consideramos que el lugar del Intendente Guillermo Montenegro es fundamental como formulador, ya que la elección de un programa que ataque a la desocupación en las mujeres vía emprendedurismo fue establecida por decreto, por lo que en el proceso de formulación no se le dió lugar a una votación en el Concejo Deliberante.
La corriente de los problemas: la definición de la desocupación en mujeres
La conceptualización de ambigüedad presentada previamente, dialoga con la idea de Edelman (1991) de que todo problema social presenta una gran variedad de significados intrínsecos que surgen de las diferentes preocupaciones que tienen los grupos involucrados. Para que una cuestión comience a considerarse como problema, precisa obtener un reconocimiento social como tal, es decir, que para un conjunto de la población dicho asunto amerite intervención pública. Es la aceptación de la audiencia la que posibilita que los grupos de interés, funcionarios, miembros de organizaciones, etc., definan a un conjunto de condiciones como un problema, y su negación la que impide tal rotulación (Edelman, 1991).
Nos centraremos en las diferentes circunstancias que inciden en la definición de los problemas, tal como sistematiza Brouchoud (2007). En primer lugar, los focusing events refieren a situaciones que llevan la atención pública hacia el problema. Consideramos que la caracterización de nuestra ciudad como la capital del desempleo a nivel nacional en el primer año de pandemia puede considerarse como un momento en el que se visibilizó públicamente la situación de desocupación en nuestra ciudad, y sus desigualdades en cuanto al género (Zoom, 2021). En segundo lugar, el autor menciona los indicadores que evidencian los problemas de manera estadística y sistemática. Las tasas de desocupación contribuyeron a constituir al problema como central en la agenda sistémica y en la agenda política; el hecho de haber alcanzado una desocupación del 26% en el segundo semestre de 2022 fue de suma importancia para la constitución del problema como tal (Municipalidad de General Pueyrredón, 2023).
Las consecuencias que el Aislamiento Social Preventivo y Obligatorio (ASPO) produjo se dieron en mayor medida en los grupos más desprotegidos y vulnerables, y afectaron de manera importante a Mar del Plata (Actis Di Pasquale, 2023). La nueva situación socioeconómica que propició la llegada de la pandemia maximizó las inequidades de género existentes en el ámbito del trabajo, popularizando las formas más flexibles y autónomas, sobre todo para las mujeres, que históricamente han tenido que equilibrar sus trayectorias laborales con las tareas de cuidado (Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, 2020).
Por diversos motivos, la desocupación en las mujeres entra en agenda, se constituye y mantiene como un problema relevante en el que se tiene que intervenir públicamente, captando la atención de los decisores públicos y emprendedores de políticas. Sin embargo, la decisión de encauzar su solución por medio de la fomentación del emprendedurismo no es inherente al asunto sino que responde a una manera particular de entenderlo, que ve a las causas del desempleo como problemas individuales, en consonancia con una racionalidad neoliberal que tiene una visión de la política y de la Economía Social como formas de compensar las desigualdades que produce el capitalismo (Ferrer, 2019).
La corriente de las políticas: dos modelos de política pública
La corriente de las políticas se refiere a una competencia de ideas entre todas las posibilidades existentes de soluciones y respuestas al problema de interés, para ganar aceptación en el sistema político. Estas, se enfrentan a diferentes criterios de selección relacionados con la viabilidad técnica y la congruencia con la comunidad, ponderando las propuestas más firmes y con menores complicaciones para su desarrollo y aplicación. Kingdon (1995) menciona que son sólo algunas las ideas que sobreviven hasta convertirse en soluciones viables.
En el caso analizado, el Municipio se enfrenta a un contexto en el que el emprendedurismo estaba ganando terreno como una de las salidas laborales más elegidas frente al escenario de desocupación y desamparo económico y social, que se profundiza en la pandemia. Ante esta situación, resalta la necesidad de crear un marco formal y legal de reglamentación que fomente, sostenga y consolide los proyectos de emprendimientos de las mujeres productoras de la ciudad (Municipalidad de General Pueyrredón, Decreto N° 1419, 2021).
Podemos observar que en el contexto analizado se da una lucha de ideas entre dos modelos de política
pública. Por un lado, las políticas públicas para el desarrollo social implementadas durante el período 2003-2015, que buscan una impronta solidaria y cooperativista. En ellas, se observa un fundamento y un sentido de la política social que se orienta a revertir los índices de desocupación e informalidad laboral, aumentar el consumo en los sectores populares y, en consecuencia, lograr una economía desarrollada desde la promoción del trabajo asociativo y autogestionado para generar mecanismos de inclusión social y organización para el trabajo. Por el otro, dentro de la cosmovisión neoliberal de Cambiemos, con los antecedentes del gobierno nacional encabezado por Mauricio Macri en el periodo 2015-2019, las políticas públicas para el desarrollo social fueron retomando dinámicas asistencialistas utilizadas como instrumento de contención de la desigualdad estructural y la fragmentación social (Ferrer, 2019). Podemos inferir, entonces, que esta última preponderó en la competencia de propuestas y generó el marco en el que se inscribe el programa “Mujeres Emprenden”, que no fue una toma de posición azarosa, sino el producto específico de una competencia de ideas.
La corriente de la política: pandemia, elecciones y grupos que presionan
En la corriente de la política confluyen tres elementos, que determinan en gran medida que una solución se implemente o no: el ánimo nacional, las campañas de los grupos de presión y la rotación administrativa (Zahariadis, 2010). Se destaca el lugar del ánimo nacional, que va a tener gran incidencia en la receptividad de las propuestas de cambio y modificaciones que se presenten en relación con la opinión pública. En este sentido, los funcionarios públicos detectan dichos cambios e intentan promocionar y resaltar ciertos puntos de la agenda y la discusión política a la vez que intentan opacar otros.
La situación ocupacional de la ciudad se vio condicionada por el ASPO; particularmente a nivel municipal las amplias brechas socioculturales, de género y de acceso a oportunidades generaron una pronta normalización del trabajo en forma remota para intentar sostener algún nivel de actividad. Bajo el discurso de fomentar el trabajo autogestivo y promover la Economía Solidaria en el contexto de crisis pandémica, el gobierno municipal conducido por la Alianza Cambiemos logró imponer su propuesta de solución de la desocupación en las mujeres desde el emprendedurismo (Recursero de la Municipalidad de General Pueyrredón, 2024).
A su vez, a partir de los testimonios recuperados de notas periodísticas, diversos grupos de interés como la Secretaría de Desarrollo Productivo e Innovación y la Dirección de Políticas de Género Municipal, se organizaron como indicadores de consenso mostrando su apoyo al programa, hecho que aumenta la probabilidad de que los funcionarios del gobierno se apresuren a incluir esta discusión en la agenda (Punto Noticias, 2021). Siguiendo a Brouchoud (2007), consideramos que los cambios en la administración pública son relevantes en los procesos políticos concretos, por lo cual creemos que las elecciones PASO legislativas realizadas durante el mes posterior a la publicación y promulgación del Decreto N° 1419 posiblemente influyeron en el proceso de decisión de dicha política.
Conclusiones y ventana de oportunidad
La propuesta metodológica elegida nos invita a preguntarnos ¿Por qué el programa de fortalecimiento “Mujeres Emprenden” surge en este contexto y no en otro? En la misma línea argumental, entendemos que las tres corrientes confluyen en un momento y lugar dando espacio a la aparición de una ventana de oportunidad política. En el momento de cruce de las tres corrientes, nacen espacios de oportunidad política donde entran en escena los emprendedores de políticas públicas que intentan captar la atención de los decisores (Zahariadis, 2010).
Para nuestro caso de estudio, comprendemos que la confluencia de las tres corrientes se da en el contexto posterior a la pandemia del COVID-19, que agravó las inequidades de género existentes, además de profundizar la crítica situación de desocupación en Mar del Plata, que comienza a ocupar un lugar cada vez más importante en la agenda sistémica y política. En este contexto, se evidencia un crecimiento en las ferias de emprendedores y mercados de barrio, donde la participación de las mujeres es fundamental. Asimismo, se destaca la influencia la Secretaría de Desarrollo Productivo e Innovación y la Dirección de Políticas de Género Municipal como indicadores de consenso, la rotación administrativa que significaban las elecciones legislativas de 2021, y el ánimo nacional que se inclinaba por confiar en un porvenir libre del ASPO y con una situación sociolaboral en mejoría.
Ante esta situación, y frente a un bagaje de políticas neoliberales que lo anteceden, cobra relevancia la decisión política del Intendente Montenegro de decretar el programa “Mujeres Emprenden” como una manera de intentar dar respuesta a la problemática de la desocupación de las mujeres marplatenses. Para finalizar, destacamos el proceso de formulación de políticas como desordenado, complejo y poco comprensible, pero al mismo tiempo, como un lugar de innovación y difusión del conflicto político. En este sentido, consideramos que el modelo de las corrientes múltiples presenta potencialidades para explorar las condiciones en las que los emprendedores de políticas manipulan el proceso, no solo buscando su propio interés, sino para intentar proveer de sentido a los formuladores que poseen preferencias problemáticas (Zahariadis, 2010). En nuestro análisis, gracias a la aplicación de dicho enfoque pudimos reflexionar sobre la interacción de los diferentes actores que formaron parte del proceso, que se caracteriza por su ambigüedad y sus intentos de manipularla.
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