Por Leonel Alfredo Moya (estudiante de Sociología de la UNMDP)
Sofia Vilaplana (estudiante de Sociología de la UNMDP)
Brenda Rodríguez (estudiante de Ciencias Políticas de la UNMDP)
Las ideas en pugna al momento de decidir el protocolo
Como se mencionó en la publicación anterior, una de las cuestiones que recibe especial atención por parte de la teoría de las Corrientes Múltiples es la restricción de tiempo a la que deben enfrentarse quienes formulan políticas públicas. Esta consideración pareció agudizarse durante la pandemia. Es que, la gravedad de la situación y el carácter integral de sus repercusiones, ocasionaron que los problemas se multiplicaran y, así, que las agendas se llenaran rápidamente. Fue en un escenario como este en el que los formuladores de políticas debieron hacerse de distintas ideas para contrarrestar los efectos del problema que fundamentó la elección del protocolo.
Si bien, para atacar esta problemática, se difundieron algunas ideas tan extremas como impracticables, como las que proponían la apertura –como en condiciones de normalidad– o el cierre total de los comercios, también circularon otras con mayores chances de superar los procesos de selección y, así, de concretarse. De este último grupo surgió la ordenanza, propuesta por el concejal Marcos Gutiérrez del bloque del Frente de Todos, que le permitió al poder ejecutivo dictar el decreto que instituyó el Protocolo Comemos Afuera. El que, cabe destacar, en su tránsito legislativo, además de competir con proyectos similares presentados por otros concejales –se puede referir el que presentó el concejal Nicolás Lauría del bloque Creciendo Juntos– fue reformulado; por ejemplo, el texto original delimitaba ciertos sectores de la ciudad en los que los comercios podían intervenir el espacio público, mientras que su formulación final borró todo tipos de limitaciones y permitió que la intervención pueda ser realizada en cualquier calle o avenida donde existan locales gastronómicos (Honorable Concejo Deliberante de Gral. Pueyrredon, 2020; Lauría, 2024).
Aunque esta no fue la única idea que se consideró en instancias deliberativas para atender la situación problemática en cuestión. Por caso, el bloque del Frente de Todos también presentó otro proyecto, conocido como Programa de Asistencia Integral para el Sector Gastronómico, que no consiguió ser aprobado. Este programa, particularmente, buscaba hacerle frente al problema a partir de rebajas impositivas. En este sentido, pretendía suspender, por seis meses, la aplicación del artículo de la ordenanza tributaria referida a los importes mínimos por anticipos de la Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene (TSU), reducir el 50% de los importes de la ordenanza fiscal, exceptuar a los beneficiarios del programa del pago de la Tasa por Publicidad y Propaganda, y establecer un descuento en la Tasa por Disposición Final de Residuos Sólidos Urbanos. Evidentemente, los criterios de selección reinantes hicieron que esta iniciativa no pueda lograrse (Qué digital, 2020).
En este contexto, la idea que dio origen al protocolo superó exitosamente el proceso de selección y se impuso como la solución adecuada. Y en este tránsito contó con un consenso generalizado: de los sectores sindicales y empresariales del rubro gastronómico, de los distintos bloques políticos que conforman el HCD, y del Intendente Municipal.
Las ideas en pugna al momento de decidir el programa
La instauración del protocolo fue fundamental para la posterior decisión del Programa Comemos Afuera. Es que, el protocolo sirvió como experiencia previa, como medida de lo que podía ocurrir y de lo que no, como prueba de lo que esta decisión posibilitaba y de lo que prohibía. Y aunque sus semejanzas son sustanciales, el programa consideró los defectos técnicos del protocolo para, como señalan sus defensores, mejorarlos. A propósito de esto, Zahariadis refiere que la retroalimentación de información que ofrece la observación de programas previos, es relevante en la medida en que sirve para advertir qué funciona y qué puede no funcionar (Zahariadis, 2010). De tal manera, en este tránsito protocolo-programa circuló una misma idea que, según indican quienes lo avalan, tendió a mejorarse.
Así lo pensó Fernando Muro en las sesiones deliberativas del 29 de noviembre del año 2022, cuando afirmó que el programa, en relación con el protocolo, incorporó “muchísimas cuestiones que tienen que ver con el diseño, con la disminución de la polución visual, la seguridad, con la incorporación de plantas, con el tema de la seguridad vial (…) se reguló también el tema de los tamaños, en dónde pueden ser ubicados y en dónde no” (Honorable Concejo Deliberante de Gral. Pueyrredon, 2022).
Entonces, si lo que se configura es un nuevo problema, el que se ha definido por la necesidad de conservar los puestos de trabajo y la rentabilidad empresarial que generó la intervención que los comercios gastronómicos hicieron del espacio público, a la vez que, por la necesidad de generar nuevos puestos de trabajo y mayor rentabilidad a partir de la realización de nuevas intervenciones, el programa construido sobre la experiencia previa que ofreció el protocolo y que a los ojos de los formuladores de políticas y de los sectores empresariales y sindicales de la gastronomía fue exitoso, se impuso como la política pública más adecuada.
Sin embargo, esta interpretación no fue homogénea. Mientras que el sector empresarial y sindical del rubro gastronómico, junto con el interbloque oficialista, apoyó la solución elegida, hubo sectores que se opusieron activamente. En este sentido, el concejal Horacio Taccone, del bloque Acción Marplatense, en las sesiones deliberativas citadas más arriba, planteó que “Comemos Afuera fue para la pandemia y sirvió mucho para la pandemia (…) pero todo esto sirvió para la emergencia, nada más que para la emergencia (…) No se trata de oficializar una emergencia para siempre arrebatando espacios públicos de todos para algunos” (Honorable Concejo Deliberante de Gral. Pueyrredon, 2022). En una línea similar se expresó el Colegio de Arquitectos de Mar del Plata, a través de la publicación de un informe que sugiere que la solución elegida se solventa en una idea que avanza hacia una lógica privada y empresarial, y que consolida una matriz que va en detrimento del espacio público, a la vez que, perjudica sustantivamente el diseño urbano (Qué Digital, 2022).
Tanto en la definición del problema como en la construcción de la idea que se propuso para solucionarlo, se expresa un supuesto que el enfoque teórico consagra y que es fundamental para el análisis que propone: la ambigüedad que permea al sistema político. En este sentido, se puede decir que, los sectores empresariales y sindicales del rubro gastronómico supieron expresar sus intereses de forma tal que la información disponible fuera manipulada al efecto de lograr que los formuladores de políticas eligieran las soluciones por estos sectores buscada. En efecto, lograron definir el problema de una forma tal –en la que la conservación y creación de puestos de trabajo aparece como lo más atrayente– que hizo que la solución defendida, ya probada y aceptada, se volviera ineludible.
El protocolo: la política en consenso en medio del debate entre economía y salud
El año 2019 fue en la Argentina un año de elecciones ejecutivas y legislativas, que significaron discontinuidades y continuidades en las distintas instancias de gobierno. En el nivel nacional la coalición liberal Juntos por el Cambio dirigida por Mauricio Macri, que había conducido el poder ejecutivo desde el año 2015, debió cederle el poder al Frente de Todos, una alianza peronista progresista, que ganó la contienda electoral con la fórmula Alberto Fernández, como presidente, y Cristina Kirchner, como vicepresidenta. En lo que tiene que ver con la gobernación de la provincia de Buenos Aires, María Eugenia Vidal, de Juntos por el Cambio, debió entregarle el mando a Axel Kicillof, del Frente de Todos. Pero en el nivel municipal hubo ciertas continuidades: Carlos Arroyo fue sucedido por Guillermo Montenegro, ambos representantes de distintos partidos, aunque integrantes de la coalición Juntos por el Cambio; mientras que la mayoría del HCD siguió siendo patrimonio, también, de esta coalición liberal.
En efecto, Guillermo Montenegro es intendente de Gral. Pueyrredon desde el año 2019,[1] es decir que, fue el intendente al momento de las decisiones del protocolo y del programa. Él pertenece al partido Propuesta Republicana (en adelante, PRO), que es integrante de la coalición Juntos por el Cambio. Esta fuerza política, como se adelantó, es la que representó(a) la mayoría del HCD, también, al momento de las decisiones de las políticas públicas en cuestión. Las características generales de este proyecto político, en lo que aquí interesa, pueden resumirse en los siguientes postulados: en la adopción de una perspectiva marcadamente pro mercado, que vela por la disminución del gasto público y por el mejoramiento de las condiciones para la actividad empresarial y la inversión privada; en la consagración de un sistema de gestión pública basado en prácticas empresariales, promovidas por la eficiencia y la reducción de costos; y en la construcción de una importante red de relaciones con el sector privado (Vommaro, 2019).
Así las cosas, el advenimiento de la pandemia encontró un clima político resquebrajado: el Estado nacional y el de la provincia de Buenos Aires eran dirigidos por un proyecto político, y el municipal por otro. Si el escenario se ordenaba, al menos en el plano narrativo, a partir del dilema que planteó Alberto Fernández sobre la elección entre la salud y la economía, las administraciones nacional y provincial preferían adoptar medidas que privilegiaran más la sanidad pública que la apertura económica, mientras que la municipal lo prefería al revés.
Esto contribuyó a generar una atmósfera de grandes tensiones políticas. Las medidas restrictivas tomadas por el gobierno del Frente de Todos, generaban el descontento de buena parte de la ciudadanía, representada políticamente, en parte, por Juntos por el Cambio, cuyas figuras clamaban por el aperturismo y la libertad –de tránsito, de mercado, de trabajo. De esta manera, el ánimo nacional al que refiere Zahariadis se encontraba dividido: las concepciones negativas sobre la estricta cuarentena, convivían con aquellas posturas que hacían foco en la salud pública y en las responsabilidades colectivas.
Sin embargo, en este contexto de constantes disputas discursivas la política municipal pudo llegar a un consenso. Y el 10 de noviembre del año 2020 el intendente, a través de la emisión de un decreto, pero autorizado por una ordenanza consensuada por el HCD, llevó adelante la aprobación del Protocolo Comemos Afuera. No se debe olvidar que la idea que se adoptó como solución, aunque alentada por el bloque oficialista, fue introducida al recinto deliberativo por representantes del Frente de Todos, proyecto político al que hemos mostrado, al menos en el nivel narrativo y ante el debate que se ha descripto, como más interesado por cuidar la salud pública, que por preservar la actividad económica. En este sentido, a modo de hipótesis se puede decir que, los concejales del Frente de Todos interpretaron que el ánimo de los ciudadanos de Gral. Pueyrredon estaba impelido por la necesidad de encontrar una solución a un problema tan acuciante como el que se ha definido en este caso.
En efecto, en un escenario caracterizado por la presencia de un problema íntegro e inédito, como el que ocasionó la crisis del coronavirus, que movilizó tanto a sectores empresariales como sindicales, el Protocolo Comemos Afuera significó una solución que conformó a los actores interesados y que pudo, al menos parcialmente, mejorar la grave situación que el rubro gastronómico estaba atravesando. Como señala Zahariadis, los funcionarios y grupos de interés detectan los cambios de ánimo según ideas que comparten gran cantidad de personas y pueden utilizarlas para promocionar puntos en la agenda (Zahariadis, 2010). Esto hizo que tanto la oposición como el oficialismo trabajaran mancomunadamente para satisfacer las necesidades de los sectores en cuestión. Aunque este consenso, a la hora de discutir el programa dejó de existir, lo que puso en evidencia que, para el Frente de Todos y los bloques opositores, la intervención del espacio público que permitió el protocolo solo era admisible en condiciones de excepcionalidad y de modo transitorio, mientras que, para el oficialismo y sus aliados, esta intervención es admisible más allá de la emergencia y de modo estable.
Juntos por el Cambio y su apuesta por la continuidad del protocolo
Ya sin la presencia mediática del debate que contraponía la salud a la economía, y sin la emergencia sanitaria que provocaba la propagación pandémica del coronavirus, fue sancionado el Programa Comemos Afuera. En su tratamiento legislativo, la iniciativa contó con los votos positivos del bloque oficialista Juntos por el Cambio –fuerza mayoritaria dentro del HCD–, y de los independientes Mercedes Morro, Alejandro Carrancio y Nicolás Lauría. Sin embargo, el Frente de Todos se abstuvo y Acción Marplatense votó en contra; dos fuerzas políticas que habían apoyado la decisión del protocolo.
La voluntad del bloque gobernante por estabilizar la intervención del espacio público que permite el programa es expresión de las características que describen a este proyecto político. Principalmente, en lo que tiene que ver con sus vínculos con el sector privado y empresario, y con su voluntad de generar buenas condiciones para que este sector invierta. E incluso, en la oportunidad que encontró de posibilitar que un problema como el desempleo sea solucionado por la inversión privada.
Con la mayoría en el HCD y con la predisposición del Intendente Municipal, y ante las elecciones ejecutivas y legislativas que acontecerían en el año 2023 –las que dieron por ganadora, a nivel municipal, a esta misma coalición– Juntos por el Cambio no entró en contradicción alguna con sus presupuestos programáticos al responder al problema del desempleo y los malos rendimientos empresariales, por medio de la decisión que consagró la solución del programa. Aunque no se debe soslayar que este flujo político estuvo acompañado, también, tanto por el ánimo del ámbito sindical como empresarial del rubro gastronómico.
Fernando Muro, exponente de Juntos por el Cambio en la ciudad, desde la Secretaría de Desarrollo Productivo e Innovación fue uno de los principales defensores del programa. Además de las declaraciones que hizo en las sesiones deliberativas que acabaron con la sanción del programa y que ya fueron citadas al momento de analizar la corriente de las políticas, en una entrevista radial dijo que «Es una política pública respecto al sector gastronómico que es muy importante (…) hay un incremento del 25% de trabajo registrado en la ciudad en el sector gastronómico” (LU 9, 2022).
Sin embargo, las críticas de otros sectores políticos estuvieron presentes desde el inicio de la etapa en análisis. El consenso que había caracterizado la decisión del protocolo se disipó. En resumidas cuentas, puede decirse que para el Frente de Todos y para Acción Marplatense, como también se observa en las citas que se hicieron al momento de analizar la corriente de las políticas, la desaparición de la emergencia sanitaria hizo que la intervención del espacio público propuesta por el programa deviniera en infundada e improcedente. Pero sus voluntades minoritarias no pudieron imponerse sobre las pretensiones de la mayoría del HCD.
[1] Fue reelegido en su cargo en las elecciones del 2023, de manera que será intendente de Gral. Pueyrredon hasta el año 2027.