Por Leonel Alfredo Moya (estudiante de Sociología de la UNMDP)
Sofia Vilaplana (estudiante de Sociología de la UNMDP)
Brenda Rodríguez (estudiante de Ciencias Políticas de la UNMDP)
Si como se dijo la publicación anterior, las ventanas de oportunidad se abren por los cambios en el entorno político o por la presión de un problema (Ramírez Brouchoud, 2007), es evidente que en el caso de la decisión del protocolo la ventana se abrió, precisamente, por la presión un problema; el que hemos definido como la reducción drástica de las ganancias empresariales, y la sustantiva pérdida de puestos de trabajo, en razón de una crisis tan integral como la que ocasionó la expansión pandémica del coronavirus. Como se ve, se trata de un problema definido como pérdida. En este sentido, es bueno resaltar que Zahariadis sostiene que, dado que para el enfoque de las Corrientes Múltiples los individuos son buscadores de riesgo, cuando se enfrentan a pérdidas, las energías destinadas a unir las tres corrientes se intensifican (Zahariadis, 2010).
Este problema coincidió con una corriente política marcada por la presencia de un poder ejecutivo municipal y por una fuerza mayoritaria dentro del HCD que, en la discusión política con el Estado nacional y el Estado provincial, construida en el aparente dilema entre la conservación de la economía o la conservación de la salud, decidió elaborar un discurso también preocupado por el bienestar de la actividad económica. Pero,además, marcada por la presencia de fuerzas minoritarias dentro del HCD que trabajaron activamente para lograr el consenso necesario y para elegir una solución, incluso al proponer la que se terminó seleccionado. Y estas dos corrientes confluyeron con la aparición de una idea que pudo atravesar los procesos de selección e imponerse como la más adecuada para resolver el problema.
Así, con la presencia de emprendedores de políticas que pudieron acoplar las tres corrientes, se acabó por decidir la solución que importó el protocolo.
Su apertura en el caso del programa
Ahora bien, como se ha referido, la decisión del programa no se solventa en el mismo problema que motivó la aparición del protocolo. Se configuró otra situación problemática. En efecto, como se ha observado, en este caso, la corriente del problema se definió por la necesidad de conservar los puestos de trabajo y la rentabilidad empresarial que generó la intervención que los comercios gastronómicos hicieron del espacio público, a la vez que, por la necesidad de generar nuevos puestos de trabajo y mayor rentabilidad empresarial, a partir del otorgamiento de permisos que habiliten nuevas intervenciones; sobre todo en una jurisdicción en la que los índices de desempleo son de los más altos del país.
Esta nueva situación problemática abrió la ventana de oportunidad para decidir la solución que había sido implementada en el protocolo, la que corría con ventaja por haber sido probada durante la pandemia y por contar con la aceptación de los sectores más relevantes del ámbito en cuestión. A su vez, la corriente política, por sus características particulares y por los proyectos que suele defender, acompañó la decisión de esta política pública.
Fue así como las tres corrientes, -con la intervención supuesta de los emprendedores de políticas, como se dirá en el apartado 8.2– acabaron por acoplarse y por permitir la decisión del Programa Comemos Afuera.
Los emprendedores de políticas y los consejeros del príncipe
Las reflexiones que Antonio Camou hace sobre los consejeros del príncipe pueden servir para pensar el papel que el enfoque de las Corrientes Múltiples les da a los emprendedores de políticas. Como señala este autor, a partir de los años ochenta, se comienza a observar en América Latina la existencia de una compleja trama institucional compuesta por consultores especializados, centros de investigación, tanques de pensamiento y fundaciones políticas, que, por la importancia que ha tomado y por las repercusiones de su actuación, se volvió una dimensión fundamental e insoslayable para el análisis del proceso de elaboración de políticas públicas. Y es que, esta trama institucional ha generado espacios en los que interactúan políticos con empresarios, académicos, consultores, funcionarios de organismos internacionales, en los que circulan ideas, problemas y soluciones, y en los que se trata de convencer al príncipe de turno –es decir, a los formuladores de políticas– sobre la necesidad de seguir cierta vía de acción, de emitir cierta resolución ministerial o de propiciar un cambio de régimen administrativo, en suma, de la conveniencia de consagrar determinada política pública (Camou, 1997).
Los emprendedores de políticas en el protocolo y el programa
En la medida en que no se ha podido acceder a información relativa a la intervención de emprendedores de políticas, puede darse cuenta de su participación solo en forma de suposición; en consideración de las características del caso y de la reconstrucción histórica de los hechos.[1]
Así las cosas, es plausible proponer como un tipo de emprendedores a aquellos que, durante el proceso decisorio del protocolo, sintetizaban intereses similares a los de la UTHGRA y de la AEGH. En efecto, es posible creer que actores como estos pudieron unir el problema que afectaba tanto a empleadores como empleados del sector gastronómico, a la solución que implicaba la intervención de los locales gastronómicos del espacio público; a la vez que, influir sobre los encargados de tomar la decisión.
De tal manera, la ambigüedad propia del sistema político que supone el enfoque de los Corrientes Múltiples, pudo haberse disipado cuando estos emprendedores, en posesión de los recursos de poder suficientes, lograron acoplar las tres corrientes. Esto da cuenta de que el éxito de una solución no solo depende de su idoneidad, sino que para que esta pueda ser impuesta, resultan determinantes las características de los emprendedores que la propongan, en su rol de intermediarios del poder y manipuladores de preferencias (Zahariadis, 2010). En el caso que nos ocupa, las visiones de los emprendedores se impusieron bajo retóricas discursivas en donde la dimensión emocional y económica acuciante propia de la hora que se vivía, se presentó como un factor predominante.
Para el año 2022, con el fin definitivo de la pandemia y la vuelta a la normalidad, el proyecto de continuar y estabilizar la política pública en cuestión, por medio de la sanción del programa, fue objeto de otro período de intensa redefinición y de grandes cruces. Y puede pensarse que los emprendedores de políticas que tuvieron éxito durante la decisión del protocolo, volvieron a tenerlo. A la vez que puede verse a Fernando Muro como el formulador de políticas manipulado por los emprendedores; especialmente por su rol activo, desde la Secretaría de Desarrollo Productivo e Innovación, en torno a la decisión del programa.
Pero en este caso, es plausible suponer que estos emprendedores se impusieron sobre otros, que en la experiencia anterior estuvieron ausentes. Es que, durante este momento decisorio aparecieron voces muy críticas de la idea expresada en el programa. En aquellos momentos, como se dijo a la hora de analizar las ideas en pugna al momento de decidir el programa, tanto el Colegio de Arquitectos, como un sector de la política representado por Acción Marplatense, advirtieron sobre las consecuencias negativas que esta política pública podía traer. Si estos intereses encontraban correlato en los de emprendedores de políticas, puede especularse que estos no contaron con los recursos suficientes para acoplar las tres corrientes en su favor y para poder manipular a los tomadores de decisiones; no se hicieron de los medios adecuados para manipular la ambigüedad de forma que les permitiera unir el problema que aquejaba al sector gastronómico, con la solución por ellos propuesta, la que probablemente no suponía la afectación del espacio público.
Conclusión
Como señala Ramírez Brouchoud, ninguna perspectiva teórica tomada de manera exclusiva puede dar cuenta, acabadamente, del sentido de una política pública en particular (Ramírez Brouchoud, 2007). Muchos menos, si esta es observada en una sola de las fases que atraviesa durante su ciclo vital.Sin embargo, consideramos que el análisis propuesto de la etapa decisoria del Protocolo Comemos Afuera y del Programa Comemos Afuera, desde el enfoque de las Corrientes Múltiples, permitió elaborar algunas primeras aproximaciones para observar, en estos dos casos, cómo se construyó el problema, cómo se presentaron las soluciones posibles, cómo respondió la política y cómo se acoplaron estos tres elementos al momento de las aperturas de las ventanas de oportunidad, además de cuáles son los actores principales que participaron de estas instancias.
El análisis conjunto de estas dos políticas públicas, sostenido en la hipótesis propuesta que afirma que la ordenanza que le dio vida al programa no puede entenderse sin el estudio del decreto que le dio vida al protocolo, nos permitió observar, de forma completa, el proceso de desarrollo de la idea que le dio forma a la solución que el protocolo y el programa decidieron. En este sentido, el trabajo pudo dar cuenta de la particular definición de las tres corrientes en las distintas instancias de decisión de las dos políticas. Y, asimismo, pudo poner de relieve cómo las consecuencias inéditas que trajo consigo la expansión pandémica del coronavirus le dieron el tono al contexto de la etapa decisoria del protocolo, a la vez que, evidenciar de qué manera en la fase decisoria del programa, aún en ausencia de estos efectos contextuales, se llegó a una solución similar.
De esta forma, en el análisis que ofrece esta monografía se expresaron las bondades que las tres investigaciones empíricas que se revisaron le atribuyen a la teoría de las Corrientes Múltiples: pudo abordar el estudio de las políticas públicas de forma innovadora y sin la rigidez que caracteriza otros enfoques más tradicionales, así como también, logró captar el dinamismo del proceso decisorio de una y otra política (Ramírez Brouchoud, 2007; Quintero García, 2020; García Ortiz, 2021).
Por último, se señalan las debilidades que Ramírez Brouchoud encuentra en la teoría aplicada en esta monografía: su desatención de los factores internacionales, sobre todo, en un mundo globalizado como el nuestro en el que los límites entre lo nacional y lo supranacional no están del todo claros; y su particular concepción del poder, que iguala los hechos políticos a hechos biológicos, y que supone un proceso de selección natural, en el que las ideas, y la producción de alternativas y de soluciones compiten para que prime la más apta (Ramírez Brouchoud, 2007).
En efecto, la complejidad que requiere analizar una política pública debe tener presente los diferentes elementos constitutivos que intervienen en su conformación. La contingencia de los procesos políticos da cuenta de la importancia de atender los distintos factores que interactúan en el juego mismo de la política y del contexto específico en el que se efectúa.
Bibliografía
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Fuentes
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Qué Digital. (16 de junio de 2020). “Restaurante a cielo abierto” y protesta: gastronómicos piden reabrir en Mar del Plata. https://quedigital.com.ar/sociedad/restaurante-a-cielo-abierto-y-protesta-gastronomicos-piden-reabrir-en-mar-del-plata/
Qué Digital. (20 de junio de 2020). Gastronómicos: ante al reclamo del sector, dos proyectos buscan reducir el impacto económico.https://quedigital.com.ar/politica/gastronomicos-ante-al-reclamo-del-sector-dos-proyectos-buscan-reducir-el-impacto-economico/
Qué Digital. (15 de noviembre de 2022). Para UTHGRA, cada deck representa “hasta tres puestos de trabajo”. https://quedigital.com.ar/sociedad/para-uthgra-cada-deck-representa-hasta-tres-puestos-de-trabajo/
[1] Es de destacar que en ninguna de las tres investigaciones empíricas a las que se hizo referencia se da cuenta de la actuación particular de los emprendedores de políticas.