Por Leonel Alfredo Moya (estudiante de Sociología de la UNMDP)
Sofia Vilaplana (estudiante de Sociología de la UNMDP)
Brenda Rodríguez (estudiante de Ciencias Políticas de la UNMDP)
Políticas públicas en análisis
Como ya se ha referido en el artículo publicado anteriormente, estamos ante políticas públicas de nivel municipal: tanto el programa como el protocolo son políticas que fueron decididas por el Estado municipal de Gral. Pueyrredon. Es que, según señala Horacio Cao, la Argentina es un país federal que garantiza, constitucionalmente, la autonomía de las provincias y de los municipios que la integran; garantía que implica la existencia de tres niveles distintos de Estado o, en otras palabras, de tres esferas de administración pública: la nacional, la provincial y la municipal (Cao, 2008). Esta autonomía, según Mónica Iturburu, implica para los municipios la capacidad de administrarse mediante reglas y órganos de gobierno que le son propios, de dictarse su propia carta orgánica, de elegir sus propias autoridades, de gestionar y organizar sus intereses específicos, y de administrar sus recursos económicos y financieros (Iturburu, 2012).
Es, justamente, en razón de esta autonomía que los municipios gozan de legitimidad para prescribir sus propias políticas públicas. Que el municipio de Gral. Pueyrredon pudo decidir, primero, a través de un decreto emitido por su poder ejecutivo –la Intendencia Municipal–desarrollar el protocolo; y, luego, por medio de una ordenanza sancionada por su órgano deliberativo –el HCD–, instaurar el programa.
En efecto, como fue introducido, el Protocolo Comemos Afuera se sancionó el día 10 de noviembre del año 2020, a través del Decreto nro. 1776, emitido por el Intendente Municipal a instancias del HCD, en el contexto de la expansión pandémica del coronavirus. De acuerdo a sus considerandos, el fin principal de esta norma tuvo que ver con la promoción y el fomento de la reactivación económica y de la generación de empleo en el sector gastronómico, en un escenario en el que la protección de la salud pública demandaba de todo tipo de limitaciones al ejercicio de las actividades comerciales. Así, permitió el funcionamiento de locales gastronómicos al aire libre y en espacios públicos; para lo que ideó un plan de otorgamiento de permisos que habilitara a estos comercios a intervenir paulatina, gradual y transitoriamente en diferentes calles, avenidas y otros lugares públicos, por medio, v.gr., de la utilización de veredas, de la instalación de decks en calzadas, de aperturas de foodtrucks o, incluso, del cierre de calles.
La transitoriedad es un elemento fundamental del protocolo. En este sentido, el artículo 8 del decreto que lo instituye señala que ese cuerpo normativo estaría vigente solo mientras lo demandara la situación sanitaria, y que una vez que cesara la emergencia, los lugares ocupados fuera de los espacios regulares de los locales gastronómicos, deberían ser desocupados.
Por otro lado, como también se introdujo, el Programa Comemos Afuera se sancionó el 29 de noviembre del año 2022, a través de la Ordenanza nro. 25757 emitida por el HCD. Esta política pública, en un contexto en el que el coronavirus ya no significaba un peligro, declaró fines similares a los del protocolo: la intervención equilibrada del espacio con fines gastronómicos –con las mismas modalidades que enumeró el protocolo–, además de la generación de empleo en el sector. A su vez, instituyó un sistema de otorgamiento de permisos similar al que creó el protocolo, pero con la posibilidad de entregar permisos ya no transitorios, sino, con plazos determinados y renovables.
Cabe destacar que ambas disposiciones constituyeron un órgano de aplicación, asesoría y revisión conformado por las mismas secretarías y entes: secretarías de Desarrollo Productivo e Innovación, de Obras y Planeamiento Urbano y de Gobierno; y entes de Servicios Urbanos, y de Vialidad y Alumbrado. Y que el programa convalida todos los permisos que se autorizaron en el marco del protocolo y, en esta medida, les quita a estos su carácter de transitorios.
Algunas consideraciones sobre la definición del problema y su inscripción en la agenda
Es preciso definir algunas cuestiones propias de la etapa del ciclo vital de las políticas públicas que es previa a la de la toma de la decisión –la de la definición del problema y su inscripción en la agenda–, pero que se hacen presentes a la hora de analizar la corriente de los problemas en el caso aquí tratado. Estas cuestiones son la formación de la agenda y el rol de los medios de comunicación.
En efecto,según Ramírez Brouchoud, la agenda tiene que ver con la lista de asuntos de carácter público, que son reconocidos y analizados por las distintas instancias de gobierno como objetos de intervención. Particularmente, esta autora refiere que existen dos tipos de agenda: la sistémica, que se construye a partir de los temas que ocupan la atención de la sociedad en general; y la política, que, en cambio, se construye a partir de la lista de cuestiones que importan el foco de atención tanto del gobierno como de quienes, sin pertenecer al gobierno, igualmente intervienen en la formulación de las políticas públicas (Ramírez Brouchoud, 2007).
De acuerdo a Barbara Nelson, la formación o fijación de la agenda tiene que ver con el proceso a través del cual los conflictos y las preocupaciones que tienen la potencialidad de ser tratados públicamente consiguen la atención de las distintas instancias de gobierno y, de esta forma, se convierten en candidatos a ser resueltos (Nelson, 1993). Es decir que, en los términos propios del enfoque de las Corrientes Múltiples, se podría decir que la agenda se forma a partir de todas aquellas condiciones que lograron ser reconocidas como problemas.
Esta autora señala que es necesario resaltar el papel de los medios de comunicación en la definición del problema y en la formación de la agenda: porque tienen la capacidad de informar a las élites de gobierno de la existencia y magnitud de los problemas; y porque, además, poseen la capacidad de construir consenso entre las masas (Nelson, 1993). Asimismo, Wayne Parsons, ofrece dos lecturas sobre el papel de los medios de comunicación en tal instancia. Por un lado, al citar a Murray Edelman, presenta un argumento crítico sobre el rol que estos canales de información tienen, en la medida en que, condicionados por los intereses del statu quo, servirían más para oscurecer y manipular las necesidades y las demandas sociales, que para echar luz sobre ellas. Pero, por otro lado, el autor da cuenta de una interpretación más optimista, que ve en la prensa y en la televisión a los entes capaces de hacer que los temas sean más accesibles a la atención del gran público. Así concebidos, estos medios aparecerían como los actores de la sociedad democrática encargados de hacer visibles los problemas (Parsons, 2007).
Crisis del coronavirus: la aparición del problema
El 19 de marzo del año 2020, en el contexto de la crisis provocada por la expansión pandémica a nivel global del coronavirus, el poder ejecutivo nacional argentino sancionó el Decreto de Necesidad y Urgencia nro. 297-PEN/20, por medio del que se instituyó, para todas las personas que se encontraban en el territorio de nuestro país, el aislamiento social preventivo y obligatorio. Este pronunciamiento gubernamental de excepción se constituiría como el primero de una serie de medidas que, a la vez que se proponían la protección de la salud pública, limitaban, con distintos matices y alcances, el normal desarrollo de la actividad económica. Este cuadro de situación se extendería hasta el mes de marzo del año 2022, cuando el gobierno nacional dispuso el fin de la emergencia sanitaria que había dictado dos años atrás.
Ante estos acontecimientos y durante tal lapso de tiempo, la actividad gastronómica fue una de las más afectadas. En efecto, a este rubro se le impusieron medidas tan restrictivas como variadas: desde el cierre absoluto de los comercios del sector, hasta la posibilidad de apertura, pero con horarios y capacidad reducida. Según un informe de alcance nacional realizado por el CIPPEC, durante el momento más estricto del aislamiento social, es decir, en abril del año 2020, la actividad del sector gastronómico cayó, si se la compara con la del año anterior, un 85%. Y esta tendencia no fue estacional: aun cuando, para marzo de 2021, el promedio de la actividad económica ya mostraba una leve recuperación, el sector en cuestión seguía en crisis, sin signos de reactivación y con una caída del 22% interanual. A su vez, el informe también refiere que el descenso de los niveles de empleo fue estrepitoso. Particularmente, detalla que este desplome fue más significativo para los trabajadores asalariadas informales del sector, especialmente, durante el segundo trimestre del 2020, momento en el que la variación interanual llegó a ser del 65%, que, para los trabajadores formales –quienes contaban con protecciones tales como la prohibición de despidos–, en tanto que esta fue, para ese mismo periodo, del 17% (CIPPEC, 2022).
Si bien, como se dijo, el informe referenciado es de alcance nacional, el sector gastronómico del partido de Gral. Pueyrredon no se mantuvo al margen de lo que sus números expresan. Este sector, que en su gran mayoría se extiende sobre Mar del Plata, una ciudad balnearia en la que la actividad turística es una de sus actividades principales, debió atravesar una de sus peores y más críticas horas. Y, en estas condiciones, las protestas y los pedidos de soluciones no tardaron en aparecer: movilizaciones, sillazos y hasta la exposición de un restaurante a cielo abierto en frente de la municipalidad, dejaron de un lado al sector empresarial y a una parte de la organización sindical, y del otro a las autoridades gubernamentales –al menos, en esta instancia inicial del problema (Qué Digital, 2020).
Así las cosas, dado el carácter especial, inusual e integral de la crisis socioeconómica que desató el avance del coronavirus, se puede asegurar que todas las condiciones particulares referidas a ella fueron definidas como problemas de manera inmediata, tanto por los formuladores de políticas como por los ciudadanos y, en razón de esto, estos problemas no debieron sortear obstáculos para ocupar el lugar central de la agenda pública. Para que esto así suceda, los medios de comunicación, según María Soledad Segura, jugaron un rol crucial. Como refiere esta autora, con buenas y malas prácticas, estos canales informativos configuraron los supuestos de las dos lecturas que presenta Parsons. Aunque la utilidad social que ayudaron a construir algunos de ellos, no alcanzó para evitar que se instalen discusiones pueriles (Segura, 2020) y solventadas en falsos dilemas que se volvieron fundamentales para el problema que nos ocupa; como, por caso, el debate que oponía el derecho a trabajar al derecho tener a una salud digna. En las siguientes palabras de Alberto Fernández, quien fuera el presidente de la nación durante la pandemia, puede sintetizarse el núcleo de tal contrapunto: “Muchos me decían que iba a destruir la economía con la cuarentena. Si el dilema es la economía o la vida, yo elijo la vida. Después veremos cómo ordenar la economía. Efectivamente, yo elegí preservar la salud y la vida de la gente” (Perfil, 2020).
Para finalizar este apartado, en pocas palabras, podría decirse que la crisis económica, motivada por las medidas tendientes a evitar la propagación del coronavirus, que atravesó el sector gastronómico del partido de General Pueyrredon y que se expresó tanto a través de la reducción drástica de las ganancias empresariales, como de la sustantiva pérdida de puestos de trabajo fue, ciertamente, la condición que se transformó en problema y que determinó, en parte, la sanción del Protocolo Comemos Afuera.
Después del coronavirus: un nuevo problema
Ahora bien, al momento de decidir el Programa Comemos Afuera este problema particular ya no existía. Las medidas gubernamentales que limitaban el ejercicio de la actividad gastronómica ya no estaban vigentes. Si el sector padecía de malos rendimientos económicos, estos ya no se podían relacionar con los riesgos producidos por la expansión del coronavirus. Sin embargo, el programa continuó la solución elegida al momento de decidir el protocolo. Es decir, la solución que se decidió para hacerle frente a un problema que aconteció en un momento histórico de excepcionalidad se prorrogó y se regularizó, en tanto que, los permisos otorgados por el protocolo, así como los otorgados luego de su vigencia, gracias al programa, dejaron de ser transitorios, para ser estables y renovables.
Pero en tanto que el programa no obedece al problema que dio origen al protocolo, por los propios supuestos del enfoque de las Corrientes Múltiples, es necesario definir el problema al que, particularmente, responde el programa. El concejal Fernando Muro, del bloque Vamos Juntos –Juntos por el Cambio–, en las reuniones deliberativas del 29 de noviembre del año 2022, en las que se discutía la sanción del programa, puso en evidencia los alcances de este problema. En efecto, en esa ocasión dijo: “creemos que –el programa– viene a consolidar una política pública respecto al sector gastronómico que fue muy importante para salvar el trabajo de la gente en el peor momento, cuando estábamos encerrados y no se podía trabajar. Eso hoy ha tomado una fuerza muy importante generando mucho trabajo en la ciudad: son 700 puestos de trabajo de forma directa y 2.000 de forma indirecta (…)” (Honorable Concejo Deliberante de Gral. Pueyrredon, 2022).
Esta declaración coincide, a grandes rasgos, con lo que expresaron distintos sectores ciudadanos relevantes en el rubro en cuestión. Por caso, para Pablo Santin, secretario de la Unión de Trabajadores del Turismo, Hoteleros y Gastronómicos de la República Argentina (en adelante, UTHGRA), los decks son una gran fuente de empleo, en la medida en que cada uno de ellos representa, por lo menos, tres puestos de trabajo (Qué Digital, 2022). Y para Hernán Szkorhal, vicepresidente de la Asociación Empresaria Hotelera y Gastronómica (en adelante, AEHG), los decks generan en la ciudad de Mar del Plata, de forma directa, 1500 empleos y, de forma indirecta, 2000 empleos (Contraste Informativo, 2022). A partir de esto, se puede argumentar que, para la solución que importó la sanción del programa, el problema se define por la necesidad de conservar los puestos de trabajo y la rentabilidad empresarial que generó la intervención que los comercios gastronómicos hicieron del espacio público, a la vez que, por la necesidad de generar nuevos puestos de trabajo y mayor rentabilidad, a partir del otorgamiento de permisos que habiliten nuevas intervenciones. Sobre todo, en una jurisdicción que históricamente ha dado cuenta de los índices de desempleo más altos del país; según el informe técnico del INDEC sobre trabajo e ingresos del año 2023, Mar del Plata, junto con Gran Córdoba, se posicionaron en el primer lugar del podio del desempleo, al registrar una tasa del 8,3% (INDEC, 2023).